1 引言

全域土地综合整治项目作为土地整治的创新模式，首次正式提出是在2017年3月国家发改委批复的《浙江嘉善县域科学发展示范点发展改革方案》，并在嘉善谋划实施。2018年起迅速在浙江和全国得到认可与推广。

本文通过对某某市2018-2020年度全域土地综合整治项目的实施情况进行系统分析与评估，及时掌握工程实施进展，明晰取得的成效和存在的问题，特别是及时总结2020年度工程验收和示范工程评定过程中发现的问题，并针对性提出措施建议，为下一步高质量推进全域土地综合整治工作提供借鉴。

2 研究方法

2.1 研究对象

本次评估对象为全市各县（市、区）已经批准的2018-2020年度共74个省级全域土地综合整治试点工程（以下简称“已立项工程”）及其所在县（市、区）。

2.2 研究内容

重点包含两大块：一是针对在实施项目重点就其实施进展进行评估；二是针对2020年度新启动工程，从实施进展、实施程序及实施成效等全方位进行评估。

3 研究结果与分析

3.1 在实施工程实施进展评估

3.1.1 研究方法

通过对各项指标目标值与实现值的比较，分别计算目标实现程度，取平均值作为目标实现程度值，并以此对各工程进行排名，对各项指标进展进行分析。

3.1.2 研究结果

在实施工程共40个，拟实施农用地整治项目136个。已建成高标准农田0.68万亩，完成度37%；耕地质量提升274亩，完成度10%；垦造耕地1519亩，完成度96%；旱改水457亩，完成度17%；建设用地复垦5491亩，完成度32%。“四好农村路”建设、A级景区村建设等7类子项目，都已完成75%以上；存量建设用地盘活、河道整治、土壤污染综合防治等4类子项目，完成率相对较低，未达到60%。

3.1.3 小结

总体来看，项目实施进展呈现以下特点：总体进展较全省平均水平略快，但部分项目有所落后；全市2021年以来的进展平稳，但个别项目尚待提速；2018-2019年度立项未验收工程大部分进展顺利，但较去年同期的工程进度平均增加量低于预期值；2020年度立项工程则普遍进展较慢，仅少量达到理想进度。

3.2 2020年立项工程实施程序综合性评估

3.2.1 评估内容及指标体系

对2020年立项工程实施程序综合性进行评估，具体以工程实施的各个阶段为对象，分别从项目区选址合理性、组织实施系统性、修复要素完整性和资金来源多元性等四个方面设置评价指标体系予以评估，形成如表1所示的指标体系。

表1 工程实施程序综合性评价指标体系

3.2.2 工程选址合理性分析

从各工程的整治潜力来看，8个工程户均用地潜力相对较小；其他工程项目区户均用地都较大，整治潜力较为可观。

从各工程整治区域面积比来看，各工程平均为7%（即项目区范围内7%的土地将得到整治），最高的达21%以上；最低的仅为0.6%。

从各工程的整治要素综合度来看，各工程涉及的子项目类型数合计为20个，平均综合度为46%。其中综合度最高涉及的子项目类型数达15个，综合度达75%；最低的涉及子项目类型数仅3个，综合度仅为15%。

3.2.3 组织实施系统性分析

各工程在组织上总体都不够系统，尚未建立统一的工作机构，尚未建立统一立项的实施模式。2020年立项的工程中有13个工程探索了统一设计、统一施工的实施模式，但从实地情况看，以单要素项目分别实施整治的情况也同时存在。

3.2.4 修复要素完整性分析

从目前修复要素情况来看：26个工程子项目均涉及村庄整治内容；25个工程子项目均涉及农田整治内容，；25个工程子项目均涉及生态修复内容。

从上述分析来看，除个别项目未达到“3+X”模式要求外，其他24个工程都符合要求。

3.2.5 资金来源多元性分析

2020年立项各工程总体上采用三种途径筹措资金，一是依靠政府财政投入；二是与相关银行签订信贷协议进行融资；三是探索与企业合作，积极引入社会资本。涉农资金方面，共涉及资金34.6亿元，各工程平均资金1.3亿元。各工程在资金来源方面总体较为单一，市场主体参与较少，产业导入较为欠缺。

3.2.6 小结

根据上述分析，2020年度立项工程实施总体呈现以下特征：选址总体较为合理，但部分工程存在要素化、唯指标化倾向；基本都已建立了统一的工作管理机构，积极探索了分区推进的实施机制，但组织实施系统性总体不强，基本仍维持单要素整治的实施模式；绝大部分工程达到乡村全域土地综合整治项目要求，但存在少数工程未达到要求；在资金筹措上也做了一定程度的探索，总体仍以政府投入和银行信贷为主，市场主体参与较少，产业导入较为欠缺。

4 建议

4.1建立满足全域土地综合整治需求的规划和用途管制机制

新时期在建立国土空间规划体系和用途空间用途管制制度过程中，将村庄规划和全域土地综合整治结合起来，允许全域土地综合整治项目通过编制村庄规划覆盖乡镇土地利用总体规划(镇级国土空间规划)，在保证整治区域内各类现状用地面积规模不变、耕地质量不下降和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化，经拆旧复垦复绿验收合格并完成备案后，变更现状地类。

4.2 完善多元化的资金保障措施

一是创新机制，拓展融资渠道。建立土地整治激励机制，按照“谁投资、谁受益、谁开发、谁使用”的原则，制定一揽子的优惠政策，扩大项目实施主体范围；二是整合涉农资金，提髙投资效率。在县级层面成立由自然资源部门牵头，农业、水利、环保以及发改委等其他部门共同组成的土地整治工作组，负责各部门政策和涉农资金的整合，做到涉农资金“应整尽整”。

4.3 完善全域土地综合整治多元参与途径

政府应该积极转变职能，完善和创新基层民主管理制度，发挥农民在土地整治中的管理主体作用，完善土地整治多元参与机制，形成社会力量参与土地整治的多样化途径。针对民众参与积极性不高的问题，要通过各种方式对土地整治价值和意义进行宣传，激发农民对土地整治的认识和理解；创新公众参与土地整治的途径和渠道，建立“政府主导、农民主体”的土地整治制度和机制；通过完善土地管理共同责任制，使土地整治也成为人民当家作主的具体展现。

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