党中央、国务院高度重视林长制改革。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“要推行林长制”。林长制是指按照“分级负责”原则，构建省、市、县、乡、村五级林长制体系，各级林长通过召开会议、巡林调研、作出批示等方式履职尽责，协调解决林业重点难点问题，全面推动林草重点工作落地实施。2020年11月，习近平总书记亲自主持召开中央全面深化改革委员会第十六次会议，审议通过《关于全面推行林长制的意见》（以下简称《意见》），2020年12月，中办、国办正式印发。《意见》指出：“在全国全面推行林长制，明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任”。2021年11月，开封市在贯彻落实省《实施意见》精神的基础上，结合实际，正式印发《开封市全面推行林长制实施意见》。

1 开封市基本林情

开封市地处河南省中东部，辖4县6区，市辖区面积1883平方公里。现有国家级森林公园1个，省级森林公园1个，国有林场7个，省级自然保护区1个，省级湿地公园（试点）5个。全市共有古树名木2099株（含单株和古树群），其中一级27株，二级300株，三级1770株，名木2株；另后续资源25657株。

2 开封市林长制改革的探索与实践

2.1 坚持高位推动，全面构建林长制组织体系

开封市紧抓林长制改革主体中“长”这个关键，坚持高位推动，构建高规格市县乡村四级组织体系。市级第一总林长由市委书记担任，总林长由市长担任，副总林长由不担任政府职务的市委副书记、负责市政府常务工作的副市长和分管副市长担任，林长由市委、市政府其他领导同志担任。县区级参照市级建立林长体系。乡镇（街道）和行政村（社区）结合本区域森林、草地、湿地资源等情况建立林长体系。国有林场、自然保护地等经营单位设立林长，纳入县区林长责任体系。设立常设机构市林长办公室，办公室设在同级林业主管部门，党委、政府有关部门为成员单位；办公室主任由同级林业主管部门主要负责同志担任，抽调精干力量集中办公。

2022年，开封市共设立各级林长4130名，护林员3030名。其中市级第一总林长、总林长、副总林长、林长17名，各县区共设立县级林长153名，乡级林长996名，村级林长2866名，国有林场林长87名，自然保护地林长11名。全面建成属地负责、全域覆盖的市、县、乡、村四级林长体系。

2.2 完善运行机制，有效推动各级林长履职尽责

全面推行林长制以压实地方各级党政领导干部为核心，将各级党委政府主要负责同志明确为林长，使保护发展林草资源的责任由林草部门提升到地方党委政府，落实到党政领导，是提升林草治理体系和治理能力现代化的重要战略举措和治本之策。

为有效推动各级林长履职尽责，按照《开封市全面推行林长制实施意见》和省、市总林长令要求，开封市研究制定林长巡林、林长会议、部门协作、信息公开等配套制度；根据各级林长分包责任区及对接重要生态区域情况，建立“三单一函”（林长责任区域森林资源清单、工作提示单、责任区问题清单和重大问题督办函）工作机制，并制定了林业局班子成员对口服务市级林长巡林工作制度，定期向市级林长汇报工作进展和林长制工作落实情况，及时提醒市级林长按要求巡林；2022年6月，开封市第一总林长、总林长共同签发第2号总林长令，对各级林长开展巡林工作提出明确要求，有效推动林长知责明责、履职尽责。

2022年，开封市各级林长共开展巡林近14万次，其中市级林长巡林35次，县级626次，乡级11719次，村级124572次。巡林地点主要为全市各类自然保护地及国有林场等重要生态区域，持续加大了森林资源保护力度。

2.3. 坚持精准发力，有效发挥四个会议作用

2022年6月29日，全省林长制工作观摩推进会后，开封市在学好文件的同时，重点突出“四个作用”的发挥。首先发挥好总林长“指挥棒”的权威作用，组织召开总林长会议，解决部门协调难、工作合力小、基层存在等靠思想等问题。其次发挥好市级林长办承上启下的“桥梁”作用，组织召开林长办公室会议，解决基层工作人员不懂不会问题。第三发挥好“集体会诊”“对症下药”作用，组织召开经验交流会，解决了工作推进中的难点和堵点问题。第四发挥好“以点带面”示范带动作用，组织召开观摩会，解决落实标准不统一、发展不平衡的问题。

2.4 创新工作举措，落实网格化管理制度

“网格化管理”是林长制落实的核心。开封市在设立“一长+四员”（护林员、警员、网络监督员、技术员）工作机制的基础上，把村（社区）网格员和志愿者纳入林长制工作中，充实基层力量，打通林长制通向末端的“最后一百米”堵点。任务包括森林、城市绿地巡护，自然保护地、生物多样性保护、病虫害防治、林木防火等，实现城乡林业资源保护全覆盖。

2022年，开封市在扎实推进林长制工作的基础上，积极加强林长制工作媒体宣传报道和林长公示牌设置工作，广泛接受社会监督。全市在省级以上媒体刊发推进林长制工作稿件达100余篇，营造了推行林长制工作的深厚氛围。目前，共设立市级林长公示牌22块，县级林长公示牌138块，实行分区域责任化管理，将监管责任明确到人。

2.5 坚持精准发力，聚焦做好林长制重点任务

2022年元月，开封市第一总林长、总林长共同签发第1号总林长令，要求全面推行林长制，着力提升林草治理体系和治理能力现代化水平。重点做好以下工作：一是全面推行林长制，着重加强工作机构建设和专职工作力量配备；二是持续推进国土绿化，不断提升国家森林城市建设水平；三是加强使用林地管理，保护和利用好森林资源；四是强化森林防火工作，要强化责任担当，加强监测预防；五是推进中央生态环境保护督察反馈问题整改工作，严格执行湿地“先补后占、占补平衡”政策。

开封市第2号总林长令明确要求，要进一步推深做实林长制工作，压紧压实各级党委政府保护发展林草资源主体责任，做好各级林长巡林及国家森林城市创建工作。全市各级林长要认真履行林长工作职责，按照林长巡林制度要求深入责任区域开展林长巡林工作，通过巡林及时发现和解决存在问题。持续开展森林城市建设工作，加强宣传教育，营造国家森林城市创建浓厚氛围，进一步提高全民参与意识。加强“三夏”期间苗木管护，适时浇水、除草、病虫害防治，及时制止、严厉打击毁坏苗木违法行为，巩固“创森”成果。认真做好国家森林城市现场考查各项准备工作，充分展示“创森”成效。

3 实施林长制改革取得的主要成效

3.1 以压实责任为关键，党政领导林草资源保护发展责任意识提升

通过全面推行林长制，使保护发展林草资源的主体责任由林草部门提升到党委政府，落实到党政领导，实行党政同责、一岗双责、失职追责，“各级党委政府对生态文明建设负总则”在林草领域落地生根，从根本上解决了生态保护责任模糊不清的问题^[1]。各级林长通过对责任区域的林长制工作进展情况进行巡林调研，实地检查责任区域重点任务落实情况、森林资源保护发展情况，对发现的问题提出整改措施，督促相关单位整改到位。解决了森林资源保护、修复、提质及灾害防控工作中的重点难点问题，为森林可持续发展提供支持。

开封市林长制改革以来，市委市政府高度重视，总林长亲自做出指示批示10条，签发总林长令2个，协调解决重点难点问题2个，一是落实《开封市第1号总林长令》，按时高质量完成了中央环保督察鱼塘整改工作，受到省林业局的通报表扬；二是落实《开封市第2号总林长令》，坚定不移地推进国土绿化工作要求，经过全市近几年的努力，成功获得“国家森林城市”称号。

3.2 以部门协作为手段，林草资源保护发展合力提升

开封市林长制工作成员单位共36个市直部门，通过明确成员单位职责，制订出台成员单位协作制度，各成员单位按照规定的职责积极参与林长巡林、督查、督办工作，及时反馈林长制重大政策、规划及重大事项意见，共同推进落实林长制工作任务。探索建立了部门协作机制，联合印发“林长+公安局长”“林长+检察长”“林长+法院院长”工作方案，建立联席会议、工作协作机制，充分发挥公安机关打击破坏林草湿等生态资源违法犯罪行为、检察机关法律监督和法院审判职能作用，强化外部要素供给，合力解决林草领域的重点难点问题，加快推进森林开封和幸福美好家园建设。

2022年，通过信息共享、情报会商、联防联控等机制加强与其它部门联合执法。全市共办理156起破坏林草生态资源刑事案件，对破坏森林资源等违法犯罪行为形成有效震慑。

3.3 持续深入推动国土绿化，为开封高质量发展提供有效生态支撑

近年来，开封市委市政府深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，切实落实省委省政府“森林河南”生态建设和国土绿化提速行动部署，以创建国家森林城市为目标和抓手，按照“一核（主城区）、三区(黄河滩区、沿黄沙区、平原农区）、四极（兰考县、杞县、通许县、尉氏县建成区）、多廊（重要道路、水系生态廊道）、多点（大型森林公园和湿地公园建设）”的总体建设布局，深入开展市区城市绿化、县城和城市居住区绿化、乡村绿化、生态廊道绿化、河湖渠绿化、林业生态建设、单位庭院绿化、全民义务植树等八大国土绿化工程，推进城、乡、路、河全面增绿。

2018-2022年，累计完成国土绿化90.44万亩，全市总体生态水平再获显著提升，目前，点、线、面相结合的市域森林体系和布局合理、植物多样、景观优美的城乡生态绿地系统基本成形，为开封市构建了网络健全，功能完善的生态屏障体系。2022年11月3日，开封市成功获得“国家森林城市”称号，再获国家级新名片。

4 当前林长制改革存在的问题

4.1 林长制相关配套制度有待进一步完善

林长制改革探索时间较短，是党委政府在应对森林资源保护现实困境时的一种制度创新，但目前仍处于“有没有”的“搭台子”初步阶段^[2]。在执行过程中，“三单一函”机制运用得还不够，有的清单发了，但效果不好；有的督办函用的不到位，推进林长落实林草湿资源保护、森林防火、有害生物防治责任等方面效果不显著、解决问题不彻底。考核评价、离任审计、责任追究等制度还未完全落实到位，我省林长制相关条例法规还未出台。林长制办公室多为临时机构，工作人员不固定，专业基础知识薄弱，管理水平和经费保障不足。

4.2 林长制基层基础建设工作发展不平衡

开封市林长制工作目前存在基层建设工作不扎实，专职人员不到位的情况。自2021年11月全市推行林长制工作以来，乡、镇等基层单位没有专门的财政预算，一直存在专项资金不足、专职人员编制未落实的困难，导致林长制工作后续发展难以保障；机构改革后，乡镇林业站被撤销，林业基层执法人员、专技人员整合到乡镇有关部门工作，森林公安由林业部门转隶至公安部门，林业主管部门只保留县级林业行政综合执法机构，林业服务水平下降，基层林业工作力量减弱^[3]。

4.3 林长制考核办法和指标体系有待完善

开封市目前已制定相应的督查考核办法，但考核办法、指标体系设置还不完善。日常考核平台还未建立，仅凭年度报材料来考评，凭印象分、以资源量决定排名的权重大，存在以某一项得分基本决定排名的倾向。

4.4 林长制考核“指挥棒”作用发挥不明显

目前在推进林长制工作过程中，其考核“指挥棒”作用发挥不够明显。部分县区对林长制工作重要性和“统揽作用”还存在认识不足，重视不够的现象，致使林长制工作推进不力；林长办公室职责尚不具体，内容不精准，作用发挥不充分；林长制统揽作用发挥不明显，存在林业部门一家“单打独斗”的局面，部门协同推进和齐抓共管还不到位，森林资源保护发展合力尚未真正形成。

5 深化林长制改革的思考

5.1 学习其他地市林长制成功经验

要坚持“走出去”与“引进来”相结合，积极争取省林业局对开封市林长制工作的指导，创造和外市甚至外省现场交流学习的机会，学习他们在林长制改革中取得的成功经验，如林长制智慧管理平台建设、自然保护地建设、生态修复建设等方面，最大限度地让开封市的林长制改革少走弯路。加快建设全市林长制智慧管理平台，充分运用卫星遥感影像、“互联网+”等高新技术手段，进一步强化科技对林业生态发展的支撑。

5.2 完善林长制相关配套制度

进一步规范和完善林长制体系建设和制度建设，坚持以“法治”促“人治”，通过加强林长履责的监督考核，解决好“必须干好”和“干不好怎么办”的问题。充分发挥好林长制考核“指挥棒”作用，，以考核促工作，以考核促发展，对责任落实不到位、履职尽责不力的问题严肃问责，强化制度约束力。同时需要制定林长制改革激励制度，积极打造全市林长制示范县、示范乡、示范村，推进“林长+项目（基地）”示范点建设，开展“优秀村级林长”“最美护林员”等评选活动，充分调动各级各部门参与林草资源保护发展的积极性。

5.3 扎实推动乡镇林长制建设

下大力气对林长制基础建设工作在现有基础上，进一步拔高标准、配强人员、配齐设施、完善制度，进一步推深做实林长制工作。推进林长制组织体系结构图、办公室职责、工作制度和林长责任区上图标识“四上墙”，做到资源清单、一长四员名册（护林员、警员、网络监督员、技术员）、会议记录、护林员档案“四入档”；固定专职人员明确职责、建立财政预算保障工作经费，精细服务乡、镇、村级林长。

5.4 科学精准设置考核办法和指标体系

一要改进考核方式。通过与省局沟通和向其他地市学习借鉴，探索建立开封市林长制智慧管理平台，通过此平台实现日常工作情况的上传、统计、分析、评价。把日常评价督查、集中评查、第三方测评有机结合，对各县区林长制工作做出综合评价。二要科学设定指标。坚持问题导向、结果导向、目标导向，围绕年度重点任务和上级考核内容，科学设置一级、二级考核指标，合理分配各指标分值，既要参照省级层面考核指标，又要着眼我市资源禀赋的不同情况，把工作完成质量作为考核评价重点，避免一项指标的分值定排名等情况发生。三要加减分值适度。控制加减分值，做到加分依据充分、准确，减分无异议，增强权威性，避免考核失真。四要加强督导检查。针对林长制年度重点工作，对各县区进行日常抽查和年终检查的方式，并对完成情况及时进行通报。

参考文献

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