1政策背景

为贯彻落实加强耕地保护和改进占补平衡的要求，针对耕地占补平衡实行“县域自行平衡为主，市域或省域交易为辅，国家适度统筹为补充”的要求，2017年，原国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）^[1]，改革了耕地占补平衡管理方式，为适应占补平衡管理新方式，进一步规范省补充耕地指标有偿交易行为，充分发挥市场作用，推动土地要素合理化配置^[2]，省级相继出台关于落实耕地占补平衡改进管理方式规范和改进跨市域补充耕地指标交易管理工作等方面有关规定。

2省级补充耕地交易的现状

对省级补充耕地指标交易，各省对指标交易双方均做出了资格限制，调出方要求需要指标调出后不影响本行政区内耕地保护目标完成，指标调出后剩余库存指标能够保障本行政区一定时期内经济发展需要。调入方需满足耕地后备资源匮乏，补充耕地储备库库存严重不足，难以在本域范围内实现占补平衡。各省对跨市域交易要求用于省级重大项目以及单项选址项目。交易双方一般为县（市、区）人民政府，少数省份允许项目建设单位、有关企业参与交易。

目前各省主要的交易方式：以协议出让、网上公开竞价方式。协议方式是指各县（市、区）通过自主协商，确定交易面积、交易价格等情况，签订协议上报省级主管部门；网上公开竞价是指符合跨市域补充耕地指标交易条件的前提下，确因后备资源匮乏需要在省域内进行交易补充耕地指标的，通过省级补充耕地指标交易管理平台，对补充耕地指标跨市域公开有偿交易。补充耕地指标竞价交易一般采用正向竞价，出让方申请出售指标，竞买方竞价，价高者成交。

交易价格:目前交易价格由于交易方式的不同，价格确定也有多重因素影响。交易双方通过协议方式确定交易价格主要受交易双方协商情况以及省级有关交易价格的政策影响。通过网上公开竞价方式确定的价格主要由调出方提出的交易底价、省级指导的交易起拍价、最高限价、竞价参与度等因素影响。

3存在的主要问题

3.1交易不规范、补充耕地指标交易制度有待完善

目前，部分省级主管部门对指标交易进行了初步规范，规定交易双方自己协商确定，没有实现市场化运行。初步建立了补充耕地指标交易平台。目前平台具备的功能相对简单，不能满足市场化配置的要求，仍以协议出让方式为主，公开竞价方式未涉及。补充耕地指标交易平台未能充分发挥市场配置作用，在土地要素市场化配置和土地要素创新保障方面存在不足。

3.2后期管护存在不到位的现象

耕地非粮化、非农化现象仍然存在，尽管在省级关于耕地保护的政策中对后期管护提出了要求，例如项目完成后必须与当地签订管护协议、加强监测抽查、稳定管护资金投入等。由于项目管护责任不明确、后期管护资金不到位、农民种地收入低，耕种意愿下降等多种原因，后期管护问题仍然较为突出。

3.3后备资源不足，跨市域调出意愿减弱

占补平衡政策实行后，从经济高速发展阶段逐渐转向高质量发展阶段，土地要素供需仍然紧张^[3]，耕地后备资源开发利用进入瓶颈期，逐渐难以保障经济建设和社会发展对土地资源的需求，同时耕地后备资源空间分布不均衡，大部分耕地后备资源富集于经济相对落后地区。经济发达的地区后备资源存量则较为贫乏。随着经济相对落后地区经济后起优势发挥，对补充耕地需求更加旺盛，跨市域调出意愿减弱，省级层面“占一补一，占优补优”难度进一步增加，整体后备资源更加不足。

4相关建议

4.1加强制度建设，加快出台省级交易规范性文件

借鉴各省补充耕地指标交易经验和结合实际情况，加快出台省补充耕地指标交易管理办法、省补充耕地指标交易实施细则，进一步规范我省补充耕地指标交易行为，更加优化、科学配置土地资源。

4.2加快完善交易平台建设

交易平台需要建立竞买申请、竞买审查、交易公告、交易竞价、成交确认、成交公示和合同签订等程序模块，通过公开、公平、公正的方式，将补充耕地指标的交易由原来的以政府部门协议出让主导为主，转变为以市场调节为主，协议出让相结合的方式，充分利用市场经济的手段加强保护耕地制度和耕地占补制度落实。

4.3加强后期管护

省级指导市县切实担负起保护耕地的主体责任，加强补充耕地的用途管制和后期管护，稳定管护资金投入，确保新增耕地稳定利用。要进一步健全完善补充耕地项目日常监管机制，确保用于占补平衡时保持耕地用途不变。省市要充分利用遥感监测、实地核查等方式对报备入库的补充耕地项目进行定期检查，对发现的问题项目进行通报，并督促市、县（市、区）限期整改，对规定期限内整改不到位的，将从补充耕地储备库中扣减相应指标。

4.4严格落实耕地进出平衡政策，做好后备资源政策调整

切实贯彻落实将国土空间规划作为用地依据，统筹建设项目的空间布局，严格遵守“三区三线”管控规则批准用地，强化土地利用计划管控约束，提高土地节约集约水平，保障高质量经济发展需求；严格控制耕地转为林地、草地等其他农用地，农业结构调整等确需转变耕地用途的，严格落实年度耕地进出平衡。积极跟进自然资源部关于占补平衡政策调整，对可纳入后备资源的积极纳入，做好耕地后备资源的开发利用。

结语：

从省级补充耕地指标跨市域交易的层面出发，对省级交易现状进行总结，分析省级交易中存在的核心问题，提出有针对性的优化改进建议，完善省级补充耕地指标跨市域交易，能够在市场化交易提高效率，发挥好有为政府和有效市场相结合作用，调节房地产市场经济，做好土地要素保障，提高土地节约集约水平，促进全省层面经济高质量发展有积极意义。

参考文献：

[1]原国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）

[2]《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）

[3]佟宝辉、张忠庆《补充耕地指标交易暂行办法实施分析》，安徽农业科学，2013年35期