随着我国社会经济的不断向前发展，我国国土空间用途管制制度经历了从单一的土地用途管制向复合的国土空间用途管制转变、从建设用地与非建设用地并举、从分区管理到全域管控转变的历程，在实际工作当中需要系统梳理我国国土空间用途管制制度演进历程，并且对未来国土空间用途管制制度改革重点加以明确，构建多规合一的国土空间规划体系，形成全域覆盖、分类实施、分级管理的国土空间用途管制制度体系，形成一种全过程动态的国土空间用途管制制度，完善与之配套的法律法规和技术标准体系，完善国土空间用途管制监管体系，健全以“三调”数据为基础的自然资源统一调查监测评价制度。

1 国土空间用途管制工作定位

1.1用途管制是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分

治理是指国家和社会治理，即国家和社会通过运用各种管理工具、管理手段对社会事务进行管理，以实现一定的目标。现代意义上的治理主要有两个方面：一是政府主导的公共治理，即通过国家权力的行使对经济和社会事务进行干预，实现一定目标；二是多元主体共同参与的社会治理，即通过政府与公众、企业、其他组织之间的互动来实现社会治理目标。其中，政府主导的公共治理是核心。用途管制是政府运用经济、行政、法律等手段对空间资源进行配置的基本手段，其本质是通过空间资源的利用方式来约束人的行为，实现空间资源开发利用效率最大化，因此用途管制是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分^[1]。

图1 国土空间规划和用途管制的关系

1.2用途管制是空间资源优化配置的基本手段

经济手段在资源配置中的基础性作用是通过市场机制来实现的，但市场机制是一种间接的、被动的调节方式，不能解决自然资源供给与需求之间的矛盾，也无法完全解决资源配置中出现的信息不对称和不完全问题。因此，为了保证自然资源合理利用，必须发挥政府对资源配置的引导和调控作用。用途管制则是通过规划管理手段，对空间资源进行配置的基本手段。从本质上讲，用途管制是一种政策工具，是通过运用经济、行政、法律等手段来约束人的行为，并通过市场机制来实现资源配置。从这个意义上讲，用途管制既不是土地管理的自然延伸和补充，也不是土地管理的最高层次和终极目标。在我国“十四五”规划纲要中，提出要全面深化改革、全面依法治国，国土空间规划作为国家发展规划体系中最为重要的组成部分之一，在完善社会主义市场经济体制、建设法治国家方面发挥着重要作用。

1.3用途管制是对空间资源开发利用行为的有效约束

在传统的计划经济体制下，我国实行了严格的土地用途管制制度，即土地用途管制是指在特定区域内，政府通过对土地利用类型、规模、结构等方面进行规划与管制，从而对空间资源的开发利用进行引导与规范。严格的用途管制制度可以有效防止政府对市场机制的过度干预，防止市场失灵，促使政府把有限的资源投向最有潜力、最能产生经济效益的领域。市场经济体制下，国家通过赋予自然资源所有权人和使用权人一定程度上的经济权利和义务，可以更好地保护和合理利用自然资源。用途管制制度是政府通过制定一系列规范约束空间资源开发利用行为、保障社会公共利益最大化的重要手段。

2国土空间用途管制的相关工作策略

2.1明确土地用途分区

国土空间用途分区是落实“两统一”的关键环节，是国土空间规划实施的基础。根据《意见》，建立健全国土空间用途分区制度，划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，明确不同区域的管制规则。建立健全分区管控体系，根据不同区域的功能定位、生态保护要求和经济社会发展条件，科学划分用途分区，制定分类管制措施，并通过用途管制对国土空间开发保护实行刚性约束。落实耕地保护制度，严格控制建设占用耕地，严格落实建设用地定额标准。如图3。按照要求在完成全国土地调查、开展国土空间规划编制之前，要对各类土地利用现状进行统一调查、统一确权登记并开展全覆盖的用途管制。新一轮土地调查和“三调”成果公布后，要按照国土空间规划体系要求和统一调查标准开展全覆盖的用途管制工作。在此之前，各地要依据土地调查成果，结合生态保护红线划定情况，以“三调”成果为基础，科学划定城镇开发边界和永久基本农田、生态保护红线等管控边界。根据要求城镇开发边界内的建设用地要落实节约集约用地政策，以国土空间规划、土地利用年度计划以及土地征收成片开发方案为依据安排新增建设用地规模；城镇开发边界外的建设用地要严格执行规划确定的准入条件。各地要依据自然资源主管部门组织开展的土地利用现状调查成果和统一确权登记并开展全覆盖的用途管制工作，按照国家关于城镇开发边界内建设用地规模控制指标要求及生态保护红线等管控要求开展全覆盖的用途管制工作。此外，各地还要对耕地、林地、草地等进行分类管制^[4]。

图3科学划分用途分区，制定分类管制模式

2.2继续推进多规合一。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，要坚持以人民为中心，按照优化布局、保护优先、控制开发、合理布局的原则，严格落实城镇开发边界内的土地利用总体规划和城市规划，制定城市用地布局专项规划和控制性详细规划，科学划定建设用地规模边界，优化各类空间资源配置。要求按照科学有序、节约集约、安全可靠的要求，建立健全国土空间规划体系并监督实施。提出要建立国土空间规划委员会等决策机制，由同级党委或政府主要领导担任委员会主任。要健全国土空间规划技术标准体系，建立专家咨询制度。目前，国土空间规划已陆续批准实施，下一步仍需进一步整合林业、水利、畜牧、环保等部门专项规划以及相关数据库，继续推进“多规合一”和“一张图”建设，为建设项目用地预审与选址提供技术支持。^[3]。如图2：

图2 国土空间规划“多规合一”建设

城镇开发边界外的村庄、集镇建设都要以村庄或集镇为单元编制村庄（集镇）国土空间规划。农村居民点布局要合理确定村庄分类和布局，遵循乡村地域特征和自然生态环境保护要求，体现地域文化特色。对于具备条件的村庄或集镇建设用地规模指标可以分解到周边村庄或集镇，在乡村人口密集、经济发展较快的地方适当增加用地规模；对于确实无法在县域范围内解决的村庄或集镇建设用地规模指标可以分解到有条件的乡镇；对于有条件的村庄或集镇建设用地规模指标可以分解到有条件的乡镇以外的行政村或自然村（组）；对于确实无法在县域范围内解决的村庄或集镇建设用地规模指标可以分解到有条件的乡镇以外的行政村或自然村（组）。预留适量的建设用地机动指标，用于村庄建设边界外的乡村旅游配套设施建设。鼓励在城市、县城和中心村集中建设农民公寓等保障性住房，禁止超标准建设住宅，对于农村村民建房也要遵循乡村地域特色和节约集约用地原则，注重与周边环境相协调。

2.3落实用地预审与规划选址工作

为保障国家经济社会发展，建设用地总量要与经济社会发展相协调，统筹安排各类建设项目用地。根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》等相关规定，建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并为用地预审与选址意见书。国家对建设项目用地实行审批制度。国务院投资主管部门负责受理和审批国家重点建设项目和国务院规定的其他建设项目的用地申请；国务院有关部门和地方各级人民政府负责受理和审批除国家重点建设项目以外的其他建设项目用地申请；国土资源部负责受理和审批除国家重点建设项目以外的其他建设项目用地申请^[2]；县级以上人民政府自然资源主管部门对拟开发利用土地进行审查和可行性论证，提出用地预审与选址的初审意见，报有审批权的人民政府批准。对需要审查的内容，要严格实行审查制度，对符合规划、标准、规范的，出具初审意见；不符合规划，不得批准用地，需要报国务院批准的项目，由国土资源部组织有关部门进行审查；国务院有关部门组织审查的项目，由自然资源部组织专家进行审查；需要报国务院批准的项目，由自然资源部审核并按程序报批。自然资源部应当建立重大建设项目用地预审会审制度。自然资源部建立了“多论合一、多审合一”工作机制，如将建设项目用地预审与选址阶段涉及的用地预审与规划选址论证、项目实地踏勘论证、节地论证、占用耕地规模论证工作合并开展，将涉及的论证编制一个报告，开展一次评审；审查关口前移至项目可行性研究报告中形成节约集约用地论证分析专章等。

2.4迅速健全国土空间用途管制法规体系

建立国土空间用途管制制度，是深化生态文明体制改革，完善生态文明制度体系的重要内容。建立健全国土空间用途管制制度，将国土空间开发保护的各种约束性指标和约束性要求，通过刚性的制度规定和严格的行政执法，落实到每一个地块、每一寸土地，实现全覆盖、全过程、全要素管控。因此，应加快推进《国土空间开发保护法》、《土地管理与自然资源确权登记条例》等法律法规制修订工作，为国土空间用途管制提供法律依据。

3结语：

综上所述，经过各单位机构的工作改革，现阶段我国已经成立相对独立且比较统一的自然资源行政管理机构，统一行使国土空间用途管制以及生态保护工作职责，其中多头管控工作形式基本上得到了有效控制，国土空间的规划编制工作已经得到有序开展，在国土空间规划编制工作完成之后，国土空间用途管制工作所面临的各种问题将得到有效解决和控制。

参考文献：

[1]宋禹亭,冯广京,董文君.国土空间用途管制治权与事权的协调机制研究[J].管理现代化,2022,42(04):132-139.

[2]秦天宝. 以空间正义引领国土空间用途管制法治化[N].中国社会科学报,2022-08-17(004).

[3]戚冬瑾,周剑云,李贤等.国土空间详细规划分区用途管制研究[J].城市规划,2022,46(07):87-95.

[4]汪云,郑金,夏巍等.国土空间规划体系下市级全域功能区体系研究——以武汉市为例[J].规划师,2022,38(06):101-108.