引言

随着我国财政体制改革的不断深化，行政单位作为公共服务的提供者和财政资金的使用者，其项目预算管理的规范性、科学性和有效性受到社会各界的广泛关注。项目预算全生命周期管理涵盖预算编制、执行、绩效管理、决算与评价等多个环节，而内部控制作为贯穿其中的重要保障机制，能够有效防范预算管理中的风险，确保财政资金合规高效使用。近年来，虽然我国行政单位在项目预算内控建设方面取得了一定成效，但在全生命周期管理的实际操作过程中，仍面临诸多难点问题，这些问题不仅影响了财政资金的使用效益，还可能导致行政单位履职能力下降，甚至引发廉政风险。因此，深入分析行政单位项目预算全生命周期内控的实操难点，并提出切实可行的对策，对于完善行政单位预算管理体系、提升财政管理水平具有重要的现实意义。

一、全生命周期各环节的实操难点分析

（一）预算编制环节的难点

预算编制是项目预算管理的起点，其科学性直接决定了后续环节的成败。当前，该环节的难点突出表现在三个方面：首先是项目论证不充分。许多单位出于“争资金、占额度”的考虑，仓促申报项目，缺乏必要的可行性研究和实地调研，导致项目内容空泛、依据不足，为后续执行埋下隐患。其次是绩效目标设定不科学。目标往往定性描述多、定量指标少，宏大而模糊，如“提升服务水平”、“促进事业发展”等，缺乏可衡量、可考核的具体标准，使得后期绩效评价失去准心。最后是与中期财政规划衔接不足。项目编制往往着眼于短期（一年），缺乏长期视野，未能与单位的事业发展规划和地方政府的中期财政规划有效结合，导致项目“一年一申请”，缺乏连续性和稳定性，可能出现“钱等项目”或“项目等钱”的脱节现象，削弱了财政规划的约束力和前瞻性指导作用。

（二）预算执行环节的难点

预算执行是将“纸上预算”变为“实际支出”的关键过程，其难点核心在于控制与效率的平衡。首要问题是预算刚性约束力不足。预算批复后，调整、追加的随意性较大，“重分配、轻管理”的思想依然存在，超预算、无预算支出的情况时有发生，预算的权威性受到挑战。其次是支出审批流程不规范。虽然大多单位建立了审批制度，但在实操中，或因领导意志干预，或因部门协同不畅，审批流程时常被简化或绕过，事前的审核把关作用未能有效发挥，存在廉政风险。最后是事中监控手段落后。许多单位仍依赖于手工报表、线下报送等传统方式，信息滞后，无法对资金支付进度、合同执行情况、项目进展进行实时、动态的监控和预警，导致发现问题时往往已成事实，资金闲置浪费或突击花钱等问题难以被及时发现和制止。

（三）绩效管理环节的难点

绩效管理是提升资金使用效益的核心，但其“形式化”问题尤为突出。难点首先在于绩效指标设定难以量化精准。由于行政单位项目的产出和效益往往具有社会性、公益性，难以像经济项目一样用货币精确衡量，导致指标设计成为普遍性难题，容易陷入“为指标而指标”的困境，与项目实际目标关联性不强。其次是绩效运行监控薄弱。普遍存在“重两头、轻中间”的现象，即重视年初目标填报和年终评价，却忽视了执行过程中的跟踪监控。缺乏定期的绩效数据采集和分析机制，无法及时掌握项目目标的实现程度、资金与进度的匹配度，导致绩效管理沦为事后算账，失去了其过程纠偏的管理价值。最后是评价结果应用机制不健全。绩效评价结果与下一年度预算安排、政策调整以及部门问责问效的挂钩刚性不足，常常是“评归评、用归用”，结果反馈和应用流于形式，未能形成有效的激励约束机制，使得各部门对绩效管理缺乏内在重视动力。

（四）决算与评价环节的难点

决算与评价是生命周期的收官阶段，旨在总结反思并形成管理闭环，但该环节的难点使其效果大打折扣。首要问题是缺乏有效的复盘与反馈机制。项目完成后，财务部门完成决算编报便视为结束，业务部门则急于投入新项目，对于项目整体执行过程中的经验、教训、成本超支或节约的原因缺乏系统性的梳理和总结，知识资产未能得到沉淀。其次是内控评价独立性不足。项目内控评价多由单位内部财务或纪检部门进行，这种“自己评价自己”的模式难以保证客观性和深度，容易掩盖真实问题，评价报告可能趋于表面化和程式化。

二、加强项目预算全生命周期内控的对策建议

（一）强化源头管理，提升预算编制科学性

破解编制难题，关键在于筑牢“事前”防线。首要举措是建立并做实“项目库”，实行项目全生命周期储备管理。所有申报预算的项目必须源自项目库，并严格执行“入库评审、排序择优”的原则。组织专家或第三方对项目的必要性、可行性、投入经济性、绩效目标合理性、筹资合规性等进行充分论证和事前绩效评估，评估结果作为入库和预算安排的核心依据，从源头上筛除“差、虚、散”的项目。其次，要科学设定并标准化绩效指标。推动业务部门与财务部门协同，根据项目特性，参考上级部门或行业标准，构建分行业、分领域的核心绩效指标和标准体系。指标设定必须遵循“SMART”原则（具体、可衡量、可实现、相关性、有时限），力求清晰、量化、可考核，确保在编制阶段就明确“钱要换来什么结果”，为后续监控和评价奠定坚实基础。

（二）硬化约束与智能监控，保障预算执行规范性

为确保预算执行不走样，必须“硬化”约束并“赋能”监控。一方面，要严格规范支付流程，强化刚性约束。明确各级审批权限和责任，利用信息化手段将内控规则嵌入审批流程，实现智能校验和异常预警（如超预算、超范围、超标准支出等），杜绝人为干预和“先斩后奏”。大幅压减现金支付，全面推行公务卡和银行转账，使每一笔资金流向都留有痕迹，可追溯、可查询。另一方面，要加快建设集成的内控管理信息系统，打通预算、支付、资产、合同等模块，实现对项目进度、资金支付、绩效目标的“一体化”动态监控。系统应具备自动生成分析报表、触发预警提示（如支付进度过慢/过快、绩效数据异常等）的功能，使管理人员能够从事务性工作中解脱出来，从事后补救转向事中干预和实时控制，极大提升监控的效率和效果。

（三）深化绩效管理改革，确保绩效结果应用实质性

推动绩效管理从“有形”向“有效”转变，核心在于强化结果应用。首先要建立“全方位、全过程、全覆盖”的绩效监控体系。不仅要做好年终评价，更要强化事中监控，定期（如按季度）采集绩效运行信息，对比目标与完成情况，及时发现问题、分析原因并纠偏，确保绩效目标不跑偏、不失真。最关键的是要建立刚性有力的评价结果应用机制。将绩效评价结果与下一年度预算安排和政策调整进行实质性、强制性挂钩。对绩效优良的项目优先保障，对绩效一般的项目督促改进，对交叉重复、碎片化的项目予以调整，对低效无效的资金一律削减或取消。同时，将评价结果纳入部门工作考核和领导干部经济责任审计范围，形成“花钱必问效、无效必问责”的明确导向，倒逼各部门真正重视项目管理和资金效益，使绩效管理真正“长牙带电”。

（四）健全闭环机制，促进评价反馈与持续改进

实现全生命周期内控的最后一公里，是打通“评价-反馈-应用”的管理闭环。必须建立健全项目完结后的综合复盘与内控评价机制。项目结束后，应由财务、业务、内审部门联合开展复盘，全面总结项目在立项、执行、产出、效益以及内控流程等方面的得失，形成详实的总结报告。内控评价工作应尽可能引入外部力量或确保内部审计部门的独立性，确保评价客观、深入。更重要的是，要建立高效的反馈与整改应用机制。将复盘和评价中发现的问题、总结的经验，形成明确的整改意见和管理建议，并落实到具体的责任部门和责任人，限期整改。同时，必须将这些成果作为未来新建项目入库、预算编制和流程优化的重要输入，将经验教训转化为管理制度和操作规范的优化，从而实现“评价-反馈-改进-提升”的良性循环，最终推动项目预算管理水平和资金使用效益的螺旋式上升。

三、案例分析

以某市林业局申报的“智慧林业防火监控系统建设项目”为例，该项目旨在通过新建监控塔、购置热感应摄像头及软件平台，提升森林火灾预警能力。项目获批预算800万元，但在全生命周期管理中暴露出典型问题。在预算编制环节，尽管申报材料齐全，但事前论证流于形式。业务部门为争取资金，过度强调了技术的先进性，却未充分结合本地山形地貌、网络覆盖等实际条件进行实地勘测，导致绩效目标设定过于理想化（如“监测覆盖率提升至98%”），为后续实施埋下隐患。进入预算执行环节，问题开始显现。由于前期规划不细，在招标采购时才发现部分预设点位地质条件无法建塔，不得不临时变更设计方案，履行繁琐的预算调整程序，导致项目进度严重滞后。同时，财务部门与业务部门信息不通，支付货款时仅能依据合同和发票进行形式审核，对工程实际进度与质量的监控脱节，出现了“钱已付、活未干”的情况，资金闲置与阶段性突击花钱并存。在绩效管理方面，虽然年终完成了绩效自评报告，但指标多为“设备采购完成率”、“系统上线率”等产出类指标，对于核心的“预警准确率”、“火灾发生率下降幅度”等效果性指标，因缺乏过程数据采集与比对机制，无法进行科学衡量，评价结论为“基本完成”，结果应用也仅停留在“知晓”层面，未与下年度预算或责任人考核挂钩。项目决算后，虽有审计指出前期论证不足、执行监控不力等问题，但由于缺乏强制的整改问责机制和知识管理流程，相关经验教训并未被有效记录和共享，次年申报新项目时，类似的管理问题再次出现。

此案例集中体现了行政单位项目预算内控的全链条难点：前期论证不充分导致预算编制失真；执行中缺乏动态监控与部门协同不畅导致预算失控与效率低下；绩效管理形式化导致核心效益无法衡量；决算评价与反馈机制缺失导致管理无法形成闭环，同类问题反复发生。对策上，该项目若能在立项前开展充分的现场勘测与事前绩效评估，并依托统一信息平台实现业务、财务数据实时共享与智能预警，将支付进度与项目实际完成量绑定。

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