引言：随着我国经济进入新发展阶段，处置“僵尸企业”、深化供给侧结构性改革成为推动经济高质量发展的关键举措。企业破产重整制度的重要性日益凸显，但其成功实施涉及职工安置、信用修复、资产盘活等大量需行政协调的公共事务，仅凭司法权难以独立完成。发轫于地方实践的“府院联动”模式应运而生，通过府院协同有效破解程序堵点，但仍存在机制化、规范化不足等问题。因此，系统分析该模式的现实困境并探索优化路径，对完善破产制度、优化营商环境具有重要理论与现实意义。

一、 “府院联动”模式的理论基础与现实必要性

（一）破产重整程序的社会性与外部性特

企业破产，尤其是大型企业的破产重整，所产生的效应远超出债务人与其债权人之间的法律关系，具有强烈的社会外部性。其一，职工安置问题。大规模失业易引发群体性事件，影响社会稳定，这需要政府动用财政、社保、就业等行政资源进行托底保障和再就业扶持。其二，金融风险传导问题。大型企业破产可能引发区域性、行业性金融风险，需要金融监管部门提前介入，防范系统性风险。其三，公共服务衔接问题。破产企业涉及的税务注销、工商登记变更、资产产权过户等，均需行政机关配合办理。其四，战略投资人引入问题。重整成功的关键在于引入优质投资方，这往往需要政府发挥其产业政策、招商引资方面的优势。司法程序的核心功能是定分止争和规则确认，而上述社会性问题的化解则需要行政权的积极作为与资源整合，二者的协同成为必然。

（二）我国现行法律体系与行政体制的客观要求

我国《企业破产法》虽然确立了法院在破产程序中的主导地位，但对政府职责的规定较为原则性。例如，该法仅规定“破产案件中有关债务人的民事诉讼，按照有关法律规定办理”，并未构建起一套完整的、可操作的行政支持司法体系。与此同时，我国行政权力在社会资源调配中占据主导地位，诸多社会管理权限分散于各个政府部门。若缺乏一个高位阶的协调机制，法院在需要政府配合时，将面临“协调难、效率低”的困境。因此，“府院联动”模式实质上是司法权在现行体制框架下，为弥补制度供给不足、寻求行政系统有效支持的实践理性选择，是保障破产法有效实施的现实需要。

二、 当前“府院联动”模式运行中存在的主要问题

（一）联动机制呈现“碎片化”与“临时化”倾向

目前，许多地区的“府院联动”仍处于“一事一议”的个案协调阶段，缺乏常态化的制度平台。其运行往往是在企业出现重大风险、面临破产时，由法院或主管部门临时牵头，召集相关政府部门开会协商。这种模式弊端明显：一是响应滞后，待问题爆发后才介入，错过了最佳处置时机；二是协调成本高，每次协调均需重新沟通，效率低下；三是稳定性差，联动效果易受领导职务变动、注意力转移等因素影响，难以保障政策的连续性和稳定性。缺乏一个固定的机构、明确的流程和稳定的经费保障，使得联动机制无法实现从“救火式”应对向“防火式”治理的转变。

（二）政府与法院的职能边界存在模糊地带

在联动过程中，司法权与行政权的边界有时不够清晰，存在“越位”与“缺位”并存的风险。一方面，行政权可能存在“越位”。例如，地方政府出于政绩、税收或维稳考虑，可能过度干预重整计划，强行“拉郎配”引入投资人，或以行政命令取代市场判断，损害了破产程序的市场化、法治化根基。另一方面，司法权可能存在“逃逸”。个别法院可能过于依赖政府，将本应由司法裁决的事项（如债权人会议的表决、重整计划的批准）交由政府决策，削弱了法院的独立裁判地位，使司法程序被架空。如何既保持司法主导，又充分发挥政府优势，是模式运行中的核心难题。

（三）配套政策与社会化体系支撑不足

“府院联动”的有效运行需要完善的社会化配套体系作为支撑，但目前这方面存在明显短板。一是破产税费负担过重。资产处置中产生的巨额土地增值税、契税等已成为重整成功的巨大障碍，缺乏针对性的税收减免或延期缴纳政策。二是信用修复机制缺位。重整成功后，企业征信系统上的不良记录难以消除，导致企业无法正常获得贷款、参与招投标，陷入“重生即死亡”的困境。虽然国家层面已出台相关文件，但在基层落实中仍存在“中梗阻”。三是管理人履职保障不力。管理人在办理税务、工商、房产等事务时，常因缺乏明确的政策依据而受阻，需要一次次请求法院或联动机制协调，耗费大量时间精力。

三、 优化“府院联动”模式的具体路径

（一）构建常态化、规范化的协同机制

首先，应推动地方立法或出台高级别的规范性文件，为“府院联动”提供坚实的制度依据，使其从“政治任务”转变为“法定职责”。其次，设立常态化的联动组织机构，如在省、市两级成立由主要领导牵头，法院、发改委、财政、税务、人社、市场监管、金融监管等部门组成的“企业破产处置府院协调领导小组”，并下设办公室负责日常联络与议题管理。最后，建立标准化的工作流程，包括信息共享机制、联席会议制度、专题协调会议制度、风险预警与应急响应预案等，确保联动工作有章可循、高效运转，实现破产事务的全程联动、精准联动。

（二）明晰“府”“院”权责边界，坚持市场化、法治化原则

必须明确“法院主导程序，政府协同处置”的基本原则。法院的核心职责在于依法公正审理案件，确保程序正当，并对重整计划的合法性、可行性进行审查批准，守住法治底线。政府的核心职责在于提供公共服务、维护社会稳定、完善政策供给。具体而言，政府应在职工安置、风险预警、政策支持、信用修复、招商引资（以提供信息服务而非强制命令的方式）等方面发挥积极作用。要严格禁止行政力量对债权人会议表决、战略投资人遴选等本应由市场决定的事项进行不当干预，确保重整程序在市场化、法治化的轨道上运行。

（三）健全完善社会化配套支撑体系

破解破产配套难题，需要政府主动作为，完善顶层设计。一是财税支持政策。地方政府应联合税务部门，探索制定针对破产重整的税收优惠指南，明确土地增值税、契税、所得税等在重整中的处理规则，允许符合条件的债务豁免所得暂缓缴纳所得税，切实降低重整成本。二是畅通信用修复渠道。由发改委、人民银行牵头，建立明确的征信修复流程，规定重整计划执行完毕后，企业可凭法院出具的相关法律文书，直接向征信机构申请信用修复，消除制度障碍。三是强化管理人履职保障。推动各行政部门出台规定，认可管理人的法律地位，为其查询信息、办理手续开设“绿色通道”，提升破产事务办理效率。

结语：“府院联动”模式是中国破产法治实践中的一项重要创新，是司法权与行政权在特定领域良性互动的生动体现。它有效弥合了纯粹司法程序在处理破产社会事务方面的功能性不足，为挽救危困企业、保障社会稳定、优化资源配置发挥了不可替代的作用。然而，要使其真正成为成熟、稳定的长效机制，就必须正视并解决其当前存在的机制化不足、权责不清、配套乏力等问题。未来的优化路径应着眼于法治化、常态化与标准化建设，通过构建稳固的协调平台、厘清权力边界、完善政策供给并强化监督保障，推动“府院联动”从传统的“个案协调”和“应急管理”模式，向“机制化协同”和“常态化治理”模式转型升级。唯有如此，才能持续提升我国企业破产重整的效能与成功率，为营造市场化、法治化、国际化的营商环境提供坚实支撑，最终服务于经济高质量发展的大局。

参考文献：

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