一、背景

 党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国。习近平总书记深刻指出，加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。要落实党的二十大对数字中国建设提出的新部署新任务新要求，把党中央关于数字中国建设的决策部署转化为具体实践和实际成效，就要加强政务信息化统筹建设。但受统筹规划力度不够、集约建设意识相对淡薄、标准规范不够完善等客观因素的影响，政务信息化建设广泛存在 “各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等问题。

本文通过分析安徽省政务信息化建设实践，总结了国家或省级层面难以统筹开展政务信息化建设的原因，并提出了推动政务信息化统筹建设的一般性方法，从而解决政务信息系统建设各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛等问题。

二、政务信息化统筹存在的问题

基于现有研究成果与实践经验，本文认为，造成政务信息化系统难以统筹建设的主要原因有以下几点。

（一）缺统的机制。在政务信息化建设的过程中，各级政府普遍缺乏统筹集约建设的意识，缺乏政务信息化项目统筹机制，各部门根据自身需求，分散建设政务信息系统，在政务信息化建设方面协同度不高，导致政务信息系统的功能模块重复建设较多。

（二）缺统的平台。缺乏统一的基础支撑平台，从数据资源管理的角度来看，各部门数据分散，难以按照统一的标准、规范进行归集整理；从共享复用的角度来看，数据无法在各部门之间流通；从集约化建设的角度来看，没有统一的基础支撑平台，各部门各自投入大量的人力、物力、财力去搭建专属的信息系统，造成资源浪费。

（三）缺统的应用。政务信息化应用呈现“碎片化”“孤岛型”“烟囱式”，各应用之间彼此独立，使用入口不统一，用户需要在不同的应用之间跳转，耗时费力，不同领域数据与业务流程割裂，应用之间难互通，缺乏有效的协同和集成，跨领域、跨部门、跨层级的多跨协同应用场景少，现有数据资源利用不充分。

三、国家和地方层面典型做法

近年来，国家和地方层面都在推进政务信息系统统筹建设，

其特征表现为国家层面宏观政策出台，先发地区率先作为，做出了许多创新性工作。

（一）国家层面要求加强政务信息系统统筹建设

2017年，国务院印发《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》，强调“紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，加快推进政务信息系统整合共享”。2019年，《国家政务信息化项目建设管理办法》，为规范国家政务信息化建设管理，推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同提供了重要依据，强调国家政务信息化建设管理应当坚持统筹规划、共建共享、业务协同、安全可靠的原则。2021年，国家发展改革委关于《“十四五”推进国家政务信息化规划》提出，要坚持统筹布局，深化共建共用，加强政务信息化工程全生命周期的统筹协调力度，不断巩固政务信息系统整合共享成果，坚持激活存量资源与统筹增量需求相结合，打破信息孤岛，以构建大系统为导向，加强工程衔接，深化协同联动，形成数字化转型合力。2022年，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务信息系统集约建设、互联互通、协同联动。2023年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，要加快提升数据资源规模和质量，有效释放数据要素价值，提升政务数字化智能化水平，强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、 数据按需共享、业务高效协同。

（二）先发地区率先作为，做出创新成效

上海出台了《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》，面向数字时代的城市功能定位，加强软硬协同的数字化公共供给，加快推动城市形态向数字孪生演进，逐步实现城市可视化、可验证、可诊断、可预测、可学习、可决策、可交互的“七可”能力，构筑城市数字化转型“新底座”。重点打造泛在赋能、智能协同、开放共享的城市数字底座，实现基础设施国际一流、数据潜能全面激活、共性平台能级提升，率先建立健全适应数字时代需求的城市公共事业体系。基础设施方面，集成发展新一代感知、网络、算力等数字基础设施，研究建设城市资源标识解析系统，提供城市资源全面AIoT化（人工智能+物联网）的统一规范，加快实现城市“物联、数联、智联”。数据资源方面，以“分布式建设、协议互联、协同运营”为原则，构建分布式、多中心的城市数据中枢体系，实现跨行业、跨层级、跨系统数据互联互通，推动公共数据与社会数据融合应用，形成数字城市建设的系统合力。应用支撑方面，围绕城市数字化转型的公共服务需求，以标准化、组件化、平台化方式，提供各类自主调用、灵活配置的公共应用工具和公共技术工具，强化基本共性技术支撑。网络安全防护方面，确立数据安全管理规范，加强数据资源全流程安全监测，规范生物特征、用户习惯等信息的采集和使用，构建新型数字信任体系，运用数字身份、数字认证、隐私计算、联邦学习、区块链、新型密码技术等前沿科技，打造可信数据流通架构，提升数据流通交易的安全性、稳定性和便捷性。

浙江省召开全省数字化改革大会，发布《浙江省数字化改革总体方案》，全面启动浙江数字化改革，形成“1612”体系构架——第一个“1”即建设一体化智能化公共数据平台，对上支撑党建统领整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治六大类业务应用。一体化智能化公共数据平台以云计算、大数据、人工智能、互联网等技术为支撑，是省域治理全过程数据感知、数据共享、数据计算的基础平台，是党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治治理体制机制、组织架构、方式流程、手段工具全方位、系统性重塑的数字化实践和集成运行平台，由基础设施、数据资源、应用支撑、业务应用、政策制度、标准规范、组织保障、政务网络安全“四横四纵”体系和“浙里办”“浙政钉”两大前端组成，纵向贯通省市县乡各层级。基础设施方面，依托政务云，促进医疗、教育等公共服务行业云基础设施建设，开发建成高并发、大容量、高性能、强一致的分布式关系型数据库；深化信创云建设，完善云资源使用监管体系，持续提升云资源使用效率。数据资源方面，加强基础域建设，扩大公共数据按需归集和管理范围，实现全领域数据高质量供给；加强共享开放的一体化数据资源体系建设，加强共享域建设，构建大数仓体系，形成全省共建共治共享、数据循环利用的机制，支撑重大改革应用；加强开放域建设，完善开放域工具，推动公共数据和社会数据融合应用，形成数据开放创新生态体系。应用集成方面，建设数字化改革应用集成管理系统，贯通“浙里办”“浙政钉”，综合集成统一表单、统一路由、统一办件、统一评价等通用组件，支撑全省数字化改革综合应用快速配置、灵活编排、系统对接、数据集成，提升全省数字化改革应用的规范性、高效性与整体性；加强对全省应用的运行监测，合理运用应用运行数据，加强应用效能评估，促进应用体验优化、性能提升、效能提档。网络安全防护方面，完善省市两级电子政务网络安全监管体系，完善一体化电子政务网络安全支撑体系，建设内外网公共安全组件，加强应用和移动端安全管理；围绕数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁等环节，构筑公共数据全生命周期安全防护体系；建立全省公共数据平台安全风险预警机制，建立健全数据安全防护能力评估指标，推动数据安全管理工作可量化、可追溯、可评估。

江苏省出台了《江苏省“十四五”数字政府建设规划》、《江苏省“十四五”数字经济发展规划》两个文件，在数字政府领域，按照“1234＋”总体架构，全面打造“数字化、智能化、一体化”数字政府。其中“4”——即四大基础支撑平台。依托一体化大数据中心，统一建设智能感知、云网环境、数据共享、应用技术四大基础支撑平台，加快数字政府一体化建设基础和能力升级。基础设施方面，依托电子政务外网，建设社会治理物联网管理平台，汇聚政府、行业各类物联网数据资源；推进全省政务“一朵云”建设，满足省级部门上云需求，同步建设同城双活中心和异地灾备中心，确保系统和数据安全；推动设区市政务云平台建设，实现全省云平台统一管理；完善电子政务外网，加强5G、IPv6＋、物联网、量子通信等新技术融合运用。数据资源方面，健全数据供需管理和属地回流落地机制，及时跟踪处理数据需求，实现闭环服务管理；全面归集政务数据，按需汇聚行业数据和互联网数据，完善全省人口、法人、电子证照等基础数据库，建立个人和企业画像，支撑精准政策服务；完善数据标准和业务标准，开展数据源头治理，坚持“一数一源”、多元校核，提高数据质量，形成数据治理闭环。应用支撑方面，优化电子印章、电子证照、电子支付、智能客服、短信平台等系统功能，建设应用技术支撑平台，加强融合通信、人工智能、区块链、视频云、移动开发等技术应用，提升视图智能分析、语音识别、智能问答、信息快速传递、突发事件决策、防伪溯源等数字化智能化水平。网络安全防护方面，加强各级单位协同联动，建立全省网络和数据安全管理运行机制；建立安全监管中心，构建“云、网、数、用、端”立体安全防护体系，强化数据全生命周期安全防护；采用符合国家标准的密码技术、产品和服务，建设数字政府密码基础支撑体系；加强安全态势的主动监测、智能感知和威胁预测，实现从被动保护安全体系向主动防控安全体系转变。

广东省发布了《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》，以数字政府建设为重点推进数字化发展，要求完善以“协同共享、高效服务”为特征、以“省市一体化”为导向“五横三纵”的技术架构。统一建设“云网数安”基础设施，在解决网络通、数据通的同时，实现集约建设。数字政府2.0阶段，广东加快推动粤基座建设。实现政务云、网、公共应用支撑等基础设施集约化管理和统一运营运维。将统一身份认证、电子印章、粤信签等公共支撑应用纳入基础设施服务目录，持续探索区块链、AI、语音识别、5G短信等新一代信息技术应用及试点，逐步满足多样化基础设施服务需求。基础设施方面，重点推进感知端、政务云和政务网络建设，其中感知端包括视频感知终端、物联感知终端、卫星遥感等，为数字政府提供全面、及时的感知监测能力；政务云包括已有政务云和国产政务云，为数字政府建设提供满足多应用场景的算力服务；政务网络为政府部门提供高速泛在的智慧网络。数据资源方面，建设一体化政务大数据中心，包括数据资源和数据平台。其中数据资源包括公共数据资源、社会数据资源和其他数据资源，以及基础库、主题库、专题库等各类数据库；数据平台包括“开放广东”平台、一体化政务大数据中心门户等对外窗口，以及数据目录管理、数据资源管理、数据服务管理、共享交换管理、数据分析等系统。应用支撑方面，为各类应用提供公共支撑能力，包括统一身份认证平台、电子证照系统、电子签章/电子签名系统、非税支付平台、社会信用公共平台、地理信息公共平台、智能客服平台、应用开放平台、视频和感知数据资源共享管理平台、“一网统管”基础平台等。网络安全防护方面，统筹数字政府发展和安全，统一安全管理机制，以安全技术体系为支撑，以安全运营和安全监管为保障，打造覆盖“事前、事中、事后”的全周期防护，构建“安全可信、合规可控”的安全立体纵深防御体系。但是也存在一定的问题，如以上多个领域分别进行规划，缺乏全域、统一底座数字政府分层设计，应用支撑层主要是业务组件，缺少技术组件和AI能力组件。

上海、浙江、江苏和广东高度重视信息化工作，推动政务信息化统筹建设、整体提升，持续加大创新要素聚集和投入，不断深化数字政府建设，丰富完善数字民生服务，以信息化引领驱动经济社会高质量发展。

四、统筹建设案例分析：基于安徽政务信息化建设实践

近年，安徽全面贯彻落实党的二十大精神，积极对标沪苏浙粤等先发地区，围绕数字安徽、数字政府、数字社会等方面做出了许多创新性工作，发布了《数字安徽建设总体方案》《关于印发全省一体化数据基础平台迭代工程等四大工程工作方案的通知》等一系列政策文件，通过统一机制、统一平台、统一应用等手段，有效破解了政务信息系统难以统筹建设、数据资源共享程度低等难题。本文梳理总结了安徽省政务信息化统筹建设的思路，提炼了其在推动政务信息系统集约建设的经验做法。

（一）统筹管理机制，集约建设更有利。

政务信息化统筹建设是一项系统工程，必须要全局谋划、系统布局、协同推进。在管理机制上，安徽省建立了谋划整体设计、统一项目建设管理、设立专项资金等机制，在全省范围内保障政务信息化统筹，推动系统集约节约，避免重复建设。

1. 开展部门数字化整体设计。省直部门从现状、需求、发展和工作推进等方面，按照“梳理十清单、推导三张图、形成一报告”的工作路径，全面梳理本部门本系统核心业务、系统情况、数据资源等，整合部门存量信息系统和数据资源，谋划提出场景建设需求，开展本部门数字化整体设计，并作为项目申报的前置条件，实现项目建设由分散投入向整体融合转变。

2. 统筹项目管理。发布《安徽省政务信息化项目建设管理办法》及其实施细则，明确政务信息化项目规划、立项、审批、建设、验收、运维等全生命周期的标准，建立项目全流程闭环管理机制，形成一套连贯的项目管理流程和方法论。通过加强对项目的全生命周期管理，对项目立项、审批等关键环节严格把关，避免省域范围内的系统重复建设。

3. 统筹资金管理。整合现有信息化、电子政务等各类财政性资金，设立数字安徽专项资金，支持公共平台、重大项目、重点场景和试点示范等建设。按照“项目跟着政策走、资金跟着项目走”原则，根据项目轻重缓急排序及分年度资金需求情况，科学安排预算，省直单位政务信息化项目建设均通过数字专项资金统筹保障，不再另行安排项目经费，从源头解决政务信息化资金“散”的问题，进一步集约节约财政资金。

（二）统一平台支撑，促进资源共享复用。

建设了全省一体化数据基础平台，采用“1+3+3”架构，按照“以统为主、统分结合”模式，一体化数据基础平台由省级整合资源、统筹建设、分级部署，覆盖省、市、县、乡、村五级应用。

1．建设1个全省统一数字资源门户，集成云、数据、组件、应用、项目等资源目录，健全省市县三级信息化项目统筹、数据资源共享开放协调、应用系统共建共享、专家智库共用等机制，将独立分散的资源有机整合，实现全省数字资源的统一可见、可查、可用、可管，极大提升了资源管理的效率。

2．打造云管、数管、用管3个平台，统筹管理全省各类政务云，接入各类异构行业云资源，实现统一纳管、合理调配、弹性扩展。打造统一数据底座，承载全量数据标准化管理，实现各地各部门生产、使用数据，数据资源管理部门统一管理数据，推动数据资产要素化和数据要素流通交易。围绕应用开发、部署、运行等关键环节，以标准化、组件化、平台化方式，加强身份认证、流程调度、音视频解析、电子印章、电子票据等基础组件供给，打造轻量化开发工具，支撑各类应用快速开发迭代和复制推广，共享系统建设成果，实现开发质量和效率双提升，大幅度缩减建设周期。

3．建立健全标准规范、运维运营、安全保障3个体系，坚持标准先行，编制一体化数据基础平台标准规范体系，指导平台规范建设、高效运行。以全链路、可观测、自动化为目标，推动全省政务信息化系统运维工作由分散到统一、由被动到主动、由人工到智能的转型，保障业务持续、稳定运行。建立关键信息基础设施安全保护体系、公共数据和个人信息安全保护体系，提升网络安全主动防御能力、监测预警能力、应急处置能力。

（三）统筹建设重大应用，提升全省使用成效。采取场景统一谋划、方案统一编制、项目省级统建或分级建设的方式，统筹建设了一批重大应用，如智“徽”党建，“皖事通”“皖政通”“皖企通”，财政预算管理一体化等全省性应用，既集约节约财政资金，又方便群众办事，方便人员办公，方便企业发展。智“徽”党建，围绕党务管理、党群服务和党员教育，以数据资源池为支撑，以电子政务外网为载体，横向覆盖全省基层党组织和党员，纵向与全国党员管理信息系统数据联通，推动党建管理工作、党群服务工作向数字化、智能化、移动化、一体化发展。“皖事通”“皖政通”“皖企通”分别是服务人民群众、市场主体、公职人员的终端，形成“皖事通”“皖企通”前端受理、“皖政通”后端办理的“前店后厂”模式，用工业互联网思维改造和优化政府流程，更好的支持便民惠企，整体地、全面地提升政府数字化能力。财政预算管理一体化服务省、市、县（区）、乡（镇）四级167个财政区划、2.2万家预算单位、近500家商业银行分支机构，覆盖预算编制、预算执行、绩效管理、会计核算等全部业务环节，持续优化系统性能和流程，为零基预算等财税体制改革提供坚实基础和高效辅助。

五、总结和思考

国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务信息系统集约建设、互联互通、协同联动，这就要求各地各部门按照统筹谋划、多跨协同、标准规范、高效运行的方式推动政务信息化建设，促进数字政府整体建设和集约创新。

基于安徽的实践表明，通过建立统筹管理机制、统一支撑平台、建设重大应用的路径，可在全省范围内有效减少重复建设、推动数据资源开放共享、降低应用开发成本，该路径为政务信息化统筹建设提供了有效参考。但是，安徽省政务信息化建设仍与国内先进省份仍存差距，未来在“三融五跨”综合场景应用建设、数据资源开发利用共享等方面，在后续研究中需重点关注。