一、引言

在快速城市化与生态文明建设的双重驱动下，国土空间规划作为统筹土地利用、生态保护与经济社会发展的系统性工具，对土地资源管理提出了更高要求。当前，我国土地资源面临总量有限、空间分布不均、利用粗放与生态退化等多重挑战，城乡建设用地扩张与耕地保护、生态安全之间的矛盾日益凸显^[1]。传统土地管理模式以单一经济导向或部门分割为特征，难以应对空间资源优化配置的复杂性。随着2021年《国土空间规划技术标准体系》的发布实施，土地资源管理需要实现从单一要素管控向全域全要素统筹的转变。当前实践中，城乡建设用地规模管控与生态保护红线的协调、耕地保护与城镇开发边界的平衡、存量土地盘活与新增用地管控的衔接等问题日益凸显。同时，在“多规合一”改革背景下，如何运用“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）成果优化国土空间格局，成为土地资源管理的关键课题。土地资源管理的研究焦点转向如何通过空间规划协调开发与保护的关系，探索智能化监测、弹性用途管制等创新手段，提升土地集约利用效率与可持续性。

二、国土空间规划下土地资源管理的价值意义

（一）保护生态环境

在国土空间规划体系下，土地资源管理对生态环境保护具有重要的战略价值。通过科学划定，能够有效约束无序开发行为，维护生态系统的完整性和稳定性。规划实施后，生态敏感区和重要生态功能区得到严格保护，生物多样性丧失趋势得到遏制。同时，通过优化国土空间开发格局，促进生产、生活、生态空间的合理布局，减少人类活动对自然生态系统的干扰^[2]。这种空间规划的土地资源管理模式，既保障了经济社会发展的用地需求，又守住了生态安全底线，实现了发展与保护的有机统一，为生态文明建设提供了坚实的空间保障。

（二）建设持续发展

在国土空间规划体系下，土地资源管理对可持续发展有一定的影响作用。比如，通过建立“指标+空间+时序”三维管控机制，可以将18亿亩耕地红线、生态保护红线等约束性指标精准落地，确保代际公平；其次，创新“流量规划”理念，在2035年规划期内建立20%的弹性用地比例，为未来重大战略预留调整空间；另外，在管理中，应用的“双评价”技术，可识别国土空间开发适宜性，将85%的建设项目引导至资源环境承载能力较强的区域，实现发展质量与生态安全的动态平衡。这种全要素、全周期的空间治理模式，既破解了传统规划刚性不足的困境，又通过建立年度体检评估机制确保规划实施的适应性，为高质量发展提供了可持续的空间保障。

三、国土空间规划下土地资源管理的困境

（一）人地矛盾

在国土空间规划背景下，人地矛盾日益成为土地资源管理的核心困境，主要原因是人口增长、城镇化扩张与有限土地资源之间的激烈冲突。一方面，我国人口持续向城市群、经济发达地区集聚，导致城镇建设用地需求激增，大量优质耕地被侵占，18亿亩耕地红线面临严峻挑战；另一方面，乡村人口外流造成农村土地低效利用甚至闲置，形成城乡土地资源配置的结构性失衡。同时，生态保护与经济发展的空间竞争加剧，生态脆弱区、永久基本农田和城镇开发边界之间的空间博弈使规划协调难度加大。此外，区域发展不均衡导致东部沿海地区土地资源高度紧张，而中西部地区部分城市却面临土地粗放利用问题。这种矛盾不仅威胁粮食安全与生态安全，也加剧了城乡差距和社会矛盾，亟需通过系统性管理手段加以缓解。  

（二）土地资源利用程度低

在国土空间规划实施过程中，土地资源利用程度低的问题主要表现为粗放利用、结构失衡和效率不足三大症结。一方面，城乡二元结构导致建设用地扩张无序，部分区域工业用地容积率不足0.5，远低于发达国家1.0以上的标准，而农村宅基地闲置率超过15%，形成“双重浪费”^[3]。另一方面，农业用地中低效园地、撂荒地占比攀升，耕地复种指数从2000年的1.3降至2022年的1.1，反映耕作强度持续走低。深层原因在于规划管控失效：空间用途管制未能刚性约束开发行为，存量盘活机制缺失导致“重增量轻存量”，加之市场配置机制不完善，部分开发区土地出让后长期闲置。只有进一步提升土地利用集约度，才能实现国土空间开发保护格局的优化升级。  

（三）土地利用方式不合理

在国土空间规划实施过程中，土地利用方式不合理已成为制约可持续发展的重要瓶颈。当前土地利用主要存在三大突出问题：一是用地结构失衡，部分地区工业用地占比过高而公共服务设施用地不足，城市功能布局不协调；二是开发模式粗放，许多城市仍延续外延式扩张路径，新城新区建设脱离实际需求，造成土地资源严重浪费；三是利用方式单一，土地复合利用程度低，难以适应现代城市多功能、混合化的发展趋势。

这种不合理的土地利用方式导致城市空间碎片化、通勤距离增加、基础设施重复建设等问题，不仅降低了土地利用效率，还加剧了交通拥堵、环境污染等问题。

（四）“刚性约束”与“弹性发展”失衡

目前来看，在国土空间规划中，虽然有很多政策辅助工具，辅助国土空间规划实施，但是仍有许多问题，阻碍实施路径的贯通。一方面，严格的生态保护红线和城镇开发边界政策有效遏制了无序扩张，但也导致大量城镇开发边界外的低效建设用地陷入“现状锁定”，难以通过存量优化激活其潜在价值。这类土地往往权属复杂、分布零散，且涉及农民集体权益，若缺乏灵活的制度设计，容易成为“政策死结”。另一方面，地方经济发展需求与国土空间管控目标存在张力，中西部地区尤其突出，由于缺乏产业支撑或市场需求，即便拥有全域土地综合整治等政策工具，也难以像长三角地区那样通过乡村旅游或产业升级实现土地增值，导致政策工具“空转”。

（五）土地使用权流转不畅

城乡二元土地制度造成集体土地与国有土地权能不平等，农村集体经营性建设用地入市仍面临法律和政策障碍；流转市场发育不健全，缺乏统一规范的交易平台和价格形成机制，信息不对称导致交易成本居高不下；审批程序复杂，跨区域流转协调机制缺失，特别是耕地占补平衡指标交易存在地域壁垒；流转后的监管体系不完善，部分企业通过流转圈地后改变用途或闲置，影响土地市场秩序。这些制度性障碍导致土地资源配置效率低下，一方面城市发展用地紧张，另一方面农村大量土地低效利用，既制约了新型城镇化进程，也阻碍了乡村振兴战略实施。随着经济高质量发展要求的提升，建立顺畅高效的土流流转机制已成为国土空间规划落地实施的迫切需求。

四、国土空间规划下土地资源管理的对策

（一）优化国土空间布局，强化规划刚性约束

在国土空间规划体系的顶层设计中，必须强化总体规划的战略引领作用，坚定不移地维护“三区三线”划定成果的权威性和严肃性。要将生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界这三条控制线作为调整区域经济结构、规划产业布局、推进新型城镇化建设的刚性约束和不可触碰的底线。在规划编制和报批过程中，科学构建全市国土空间保护与开发总体格局，系统性地细化落实主体功能区战略要求，通过精准划定各类功能分区，优化完善国土空间规划分区体系，形成层次分明、功能互补的空间开发保护新格局。同时，要注重规划分区的政策协同和传导机制建设，确保各功能分区在空间管控要求、资源配置方式和发展导向上形成有机衔接的整体。

（二）强化规划管控，优化土地利用结构

在管理中，可以完善国土空间用途管制制度，严格控制新增建设用地规模，推动建设用地向集约高效方向转变。建立土地供应与产业政策联动机制，优先保障高新技术、绿色低碳产业用地，限制高耗能、低效益项目用地，促进土地资源向高附加值领域流动。开展城镇低效用地调查，制定差别化盘活政策，鼓励企业通过增容技改、转型升级提升土地利用效率。推广“工业上楼”“混合用地”等模式，提高土地立体开发和复合利用水平。在农村，推进宅基地改革，探索集体经营性建设用地入市，激活农村闲置资产。可以运用遥感监测、大数据分析和人工智能技术，构建国土空间规划“一张图”动态监管平台，实时监测土地利用状况，精准识别低效闲置土地。建立土地集约利用评价体系，定期发布土地利用效率排行榜，激励地方政府和企业提升用地效益。  

（三）优化土地利用方式的路径创新与实施策略

针对当前土地利用方式不合理的问题，应从规划引导、政策调控和模式创新三个维度协同发力。在规划层面，建立“刚性管控+弹性引导”的空间治理体系，以国土空间规划为基础，结合“双评价”成果科学划定功能分区，严格控制工业用地比例，优先保障公共服务和生态用地。在政策层面，完善土地供应差别化管理，对低效工业用地实施“增存挂钩”机制，通过税收杠杆、地价调节等手段倒逼企业提高容积率；同时建立全生命周期管理制度，将亩均产值、能耗等指标纳入土地出让合同。在模式创新方面，重点推进土地复合利用和立体开发，打破传统单一功能分区限制，鼓励工业上楼、TOD模式开发，支持商业办公与公共服务功能混合布局。通过系统性改革，推动土地利用从粗放扩张向内涵提升转变，实现空间资源配置效率与品质的双提升。

（四）构建“分区分类”政策工具箱

构建“分区分类”政策工具箱，可破解当前低效用地盘活难题并协调保护与发展的矛盾。比如，基于区域发展潜力与资源禀赋差异，制定差别化的土地管理策略。例如，对长三角、珠三角等经济活跃地区，可强化“指标流转+市场化盘活”机制，允许通过产权重构，集体经营性建设用地入市和容积率奖励等方式提升存量用地效率；而对中西部生态敏感区，侧重“指标置换+生态补偿”，探索跨区域耕地占补平衡、碳排放权交易等模式，将生态保护的成本转化为发展权益。

同时，进一步完善“弹性管控”规则，在严守生态红线的前提下，建立动态调整机制。例如，对城镇开发边界外的低效建设用地，可试点“负面清单+正向激励”管理，若地块通过复垦、产业升级等方式提升效益，可允许其纳入边界内指标或享受财税优惠，避免管理“一刀切”。还可以应推动多维度资源置换的实施，打破行政壁垒；建立全国性或区域性土地指标交易平台，使生态保护区通过节余建设用地指标获取资金反哺，而发达地区则通过购买指标满足发展需求，形成双向互补。既能保障国土空间规划的底线管控，又能为地方提供灵活施策空间，最终实现资源高效配置与区域协调发展的共赢。

（五）深化土地制度改革，破除制度性障碍

加快推进农村集体经营性建设用地入市改革，明确入市范围、方式和程序，实现与国有土地同权同价。完善宅基地“三权分置”制度，探索使用权流转的有效途径。健全土地征收制度，严格界定公共利益用地范围，建立合理的补偿机制。推动土地管理法配套法规修订，为流转提供法律保障。可以建设全国统一的土地要素交易平台，实现信息发布、交易签约、资金结算等全流程线上办理。建立科学的土地价格评估体系，培育专业评估机构。完善市场交易规则，规范交易程序，降低交易成本。发展土地流转中介服务组织，提高市场运行效率。试点推进建设用地指标跨区域交易，促进资源优化配置。推行制度的改革，简化流转审批程序。建立部门协同监管机制，实现审批、登记、监管信息共享。运用遥感监测、大数据等技术手段，构建土地流转全程监管系统。建立流转后评价制度，对违约改变土地用途等行为实施联合惩戒。完善纠纷调解仲裁机制，保障各方合法权益。

五、总结

综上所述，国土空间规划建设下的土地资源管理，是实现国家经济社会可持续发展的重要保证。只有加强土地资源管理，对土地资源进行科学规划与高效利用，保护生态环境，达到土地资源可持续利用的目的，才能真正实现国土空间规划建设的目标，促进我国经济社会发展走向更加繁荣与可持续的未来。

参考文献：

[1]陈娴 韩苗苗 王亚芹.国土空间规划背景下土地资源管理与土地利用转型思考[J].新农民, 2024(29).

[2]孔亮.国土空间规划背景下城乡规划建设的土地资源管理探讨[J].电子乐园, 2023(2):0298-0300.

[3]董标.国土空间规划建设下的土地资源管理[C]//贵州煤炭经济2024年论文选编.2024.

作者简介：方倩 1990.06.15 女 江西省上饶市 汉 硕士研究生 九江市自然资源局 研究方向: 国土空间规划管理方面