一、问题提出

中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，基层治理是“实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”基层治理作为基石，其治理的有效性至关重要，但囿于形式主义问题，基层治理现代化呈现出治理制度越来越健全和规范，基层治理却悬浮于基层社会的相悖现象。破解基层治理中的形式主义问题对推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要性日益凸显。2024年1月中央层面整治形式主义召开基层减负专项工作机制会议，指出“整治形式主义为基层减负，是一项重要政治任务”，充分体现了党和国家对于减轻基层负担的坚定决心，破解基层形式主义问题势在必行。

二、考核视角下基层治理中的形式主义分析框架

当前，基层治理中大量的公共事务都是被划进考核且通过考核方式实现，通过考核对基层治理绩效进行衡量是上级政府控制基层政府行为的常态表现。一方面，考核在当前我国职责同构的政府体制中能够保障上级政府对基层政府实现治理目标的控制、激励和影响；但另一方面，基层政府由于人财物等资源的限制和约束，并不是总能完成上级政府派发的任务，且上级政府由于府际关系路径下信息不对称存在的客观限制，形式主义滋养空间产生。

由中央政府进行顶层设计制定政策方针、地方政府逐级分解下达任务指标、基层政府予以实际落实是中国政府组织运行的重要过程，基层政府处于庞大层级底端的属性决定了上级政府以考核控制和衡量其治理成效的特性。一方面，考核机制凭借对上下衔接松散性的客服，能够集中基层政府的注意力，进一步强化基层政府的政策执行力，成为上级政府监督基层治理成效，确保政策目标达成的有效手段。另一方面，过度以考核来衡量基层治理绩效在很大程度上使考核指标、考核任务、考核检、考核达标成为基层政府的行动导向、行动动力、行动重心、行动目标并由此塑造了一种基层考核式治理模式。考核指标密、任务繁、检查多、目标高引致基层政府再排序指标、完不成任务、改形式应付和达不到目标，在信息不对称条件下选指标达成、假落实任务、改对象呈现、伪达成目标的形式主义得以滋生。考核视角下基层治理中的形式主义分析框架如图1所示。

图1 考核视角下基层治理中的形式主义分析框架

三、考核视角下基层治理中的形式主义破解策略

要有效防治基层治理中的形式主义问题，必须围绕形式主义产生的上压、内生和持续三个因素，从考核视角出发回归到考核本身，通过重塑考核指标体系、配套考核人财物权和创新运用数字技术发挥基层政府在考核指标设计、考核任务接收、考核检查实施及考核目标定位的主体作用，释放基层政府考核压力，激发基层政府治理动力，减少上下级政府间的信息不对称。

（一）重塑考核指标体系：释放基层考核压力

科学合理的考核指标体系是释放基层考核压力和减轻基层考核负担的起点，在层级节制的科层制下，上级政府对基层政府派发的行政任务繁多且考核指标细密、不规范，迫使基层政府选择以形式主义达到“照单完成”。因此，应重塑考核指标体系，释放基层政府考核压力，一方面，考核指标要厘清各级政府的职责范围，合理规范基层治理的考核边界，避免上级政府随意向基层政府派发行政任务。另一方面，各项考核指标应具有可操作性和落地性，要遏制考核指标全面数字化，单纯以数字量化治理成效过于片面化，且各基层情况存在差异，单一统一的考核指标过于死板，要把考核指标从数量规模转变到质量内涵，尽可能发挥基层政府在考核指标设计中的主体作用，有针对性地对基层实地情况和基层政府能力构建分级分类的考核指标体系。可操作、可落地的考核指标体系能够有效遏制考核排名竞争、推动考核评估实绩化，减少基层政府在治理过程中由于考核压力应付了事的被迫形式主义。

（二）配套考核人财物权：激发基层内生动力

基层治理动力不足是形式主义产生的内生因素，考核压力大而资源不足极大限制了基层治理动力，考核任务派发必须配套与之相适应的完成任务所需的人财物权，以提高基层政府的治理能力和激发其内生动力，从内部减少形式主义思想、作风和行为。一方面，基层社会日益成为国家治理重心和治理基石，面对复杂多变的治理难题，单靠基层政府这一治理主体及其目前所拥有的治理资源、能力和技术远远不够，要夯实基层政府的治理资源，通过不断提升基层政府的治理能力以增强基层政府的治理动力。在人员上要适度调整基层部门编制，新增充实基层编制岗位数量，通过培训和学习等方式提升工作人员的能力和素质以满足基层治理需求；在财政上要加大对基层治理的财政资金支持，为基层政府完成各项治理考核任务提供经费保障；在物资上要强化基层政府的物资储备，夯实基层治理物资资源。

（三）创新考核沟通机制：提升基层治理能力

信息不对称为基层治理中形式主义问题的产生提供了滋养土壤，要破解基层政府形式主义，必须打通信息壁垒，实现政府间信息的多向流通。一方面，在数字技术层面，要创新运用信息技术缓解由信息不对称所导致的考核盲区和基层政府间因考核竞争而诱发的形式主义问题，信息技术在基层治理中能够实现更多同步与透明，统一平台的电子化共享和自动化生成能够减少不必要的现场检查和重复劳动，帮助“降维”化解由考核引致的诸多基层治理中的形式主义现象。同时，要提升基层人员的数字素养，使其具备和掌握信息沟通和传输能力。另一方面，要推动上级政府和基层政府通过上下互动共同参与和设计信息流通渠道，建立健全基层政府与上级政府的纵向信息传输机制，建立自下而上的诉求传达通道，加强各层级政府间的信息沟通交流，及时掌握治理实况和考核任务完成实效。压缩由于信息不对称造成的“上下默许”共谋空间和同级竞争的竞相修饰，遏制形式主义的生长空间，切断由此持续产生的基层治理形式主义问题。

参  考  文  献

[1] 周振超，张金城.职责同构下的层层加码——形式主义长期存在的一个解释框架[J].理论探讨，2018（04）：28-33+1.

[2] 苏曦凌，梁舒萍.“结构-过程”视域中基层形式主义的行为本质与发生机理——基于G村村规民约建设的经验分析[J].社会主义研究,2023(05):125-131.

[3] 关庆华，吴晓燕.基层形式主义：表现形式、生成逻辑及治理策略[J].长白学刊,2023(03):24-33.

[4] 韩万渠，任子辛.考核控制、资源适配与议程超载下的基层形式主义[J].求实，2023(03) ：30-41+110.

作者简介：王婧涵（1998.02—），女，汉族，重庆璧山人(籍贯)，硕士，研究方向：行政管理，