一、 引言

我国对电子烟开展系统化监管起步较晚，2021年之前，电子烟还处于生产无统一的标准可遵循，产品缺乏质量保证、市场鱼龙混杂无序竞争的状态，对未成年人的身心健康构成潜在风险。2021年11月，国务院将电子烟正式纳入烟草专卖管理体系。随后，自2022年5月1日起施行的《电子烟管理办法》成为首个专门规范电子烟产品的法规，标志着电子烟市场步入规范化管理的新时期。

尽管如此，电子烟的监管体系仍不完善，尚有一些不足和漏洞，譬如国内尚未建立一套详尽的电子烟生产与管理规定，销售管理措施也不够健全。无论是线下门店还是网络平台，消费者都能通过变通方式购得各式各样的电子烟，这使得对未成年人的保护措施显得不足。本文通过分析我国电子烟市场的监管现状以及仍存在的潜在问题，提出对电子烟行业未来监管方向的新思路和新策略。

二、 电子烟行业监管现状

（一） 国际监管现状：监管力度收紧，合规经营为大势所趋

各国对电子烟的监管态度和力度存在区别，在美国等国家，电子烟被划分为“烟草制品”并受到相应监管，而在欧洲和日本等地区，电子烟则被认定为“医药产品”受到管理。其中，对电子烟态度最为积极的英国将推广电子烟当做实现建设无烟国家目标的重要手段，鼓励吸烟者转向电子烟以降低整体吸烟率。2021年10月，英国国家医疗服务体系（NHS）宣布将把电子烟作为处方药物来帮助烟民戒烟，成为世界上首个为电子烟授予医疗产品许可的国家，并且不断支持有关企业为减少吸烟危害而进行创新。美国亦允许合规电子烟产品的合法销售，并对那些能证明对公众健康有益的产品发放销售许可。韩国、以色列和马来西亚等曾禁止电子烟销售的国家，也在逐步通过征税手段放宽监管。尽管各国对电子烟的立场各异，但政策制定时均着重强调保护公共健康、减少未成年人接触、明确电子烟并非完全无害，并劝阻非吸烟者使用电子烟。

（二） 国内监管现状：起步晚，待强化

与发达国家相比，我国电子烟监管起步晚，发展相对滞后。在2020年以前，国内电子烟行业处于无序发展的状态，电子烟既不属于药品，也不属于保健品、医疗器械，更不是烟草，在我国处于“三无”状态，即无产品标准、无质量监管、无安全评价。一系列监管问题日益凸显，例如：产品添加成分不明及烟碱含量不清、烟油泄露以及部分经营者宣传含误导信息等问题。随后，2021年11月国务院发布了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》，电子烟才正式被定性为“烟草产品”进行管理。

2022年监管政策正式出台，各环节的监管规则均以明确。2022年起行业进入“有法可依、有标可循”的新阶段，陆续出台了《电子烟》强制性国家标准、《电子烟管理办法》、《关于对电子烟征收消费税的公告》三大行业重磅监管规则，标志着电子烟监管力度上升到了新高度，国家对电子烟的态度逐渐清晰。这些政策明确了对电子烟生产/批发/零售实施的许可证管理、对电子烟流通实施的渠道管理，并规定电子烟产品不得具有除烟草风味以外的其他显著风味特征。同年11月，国内电子烟消费税的实施进一步降低了行业的不确定性，迎来良序发展。

三、 国内电子烟监管的潜在问题

（一） 生产环节：产品质量难以管控

2022年10月1日，电子烟强制性国家标准实施后，合规电子烟企业不能生产、销售除烟草味外的调味电子烟产品，此外，对电子烟征收消费税也压缩了电子烟企业盈利的空间，自2022年11月1日起，电子烟终端售价含税达到40%，导致终端销售价普遍上涨。部分商家为了维持利润，采取降低产品质量的措施，导致市场上电子烟产品质量不一，使用的原材料缺乏统一的标准化配比和质量控制，尤其是对未成年人身体的危害程度无法掌控。

（二）销售环节：违法违规销售仍然存在

销售环节是电子烟主管部门开展监管的主要环节，这主要是因为这一环节与未成年人接触电子烟直接相关。一方面，在线下销售环节，尽管已明确规定在销售电子烟时需要核实购买者身份证等信息，禁止向未成年人销售电子烟，但也不能避免部分电子烟零售商为了盈利，借用他人身份信息代替购买。同时，一些便利店和小超市通过将电子烟包装设计成各式各样，包括模仿零食或U盘外观，以增强其隐蔽性，从而在监管上造成一定难度。另一方面，在线上销售渠道，尽管已禁止在线销售电子烟，但在淘宝、京东等电商平台上搜索特定关键词时，依然能够发现电子烟产品的购买链接。由于互联网平台的监管难度较大，这使得不少未成年人仍能在网上获取电子烟产品。

（三）监管环节：监管部门之间联合监管力度有待加强

目前，我国电子烟行业的管理体系呈现出多部门参与的局面，但实际上联动监管力度还是不够。

首先，电子烟企业的工商资质审查、产品生产、后期监管、是否符合新规运营由市场行政监管部门负责，而烟草专卖监管机构则无权直接介入这些环节，其角色在于协助制定相关政策和法规。其次，在电子烟广告发布和在公共场合的使用等方面，虽然市场监督管理部门和卫生健康委员会拥有监管职责，却未提供违规行为的具体处罚措施，加之烟草专卖局在此方面缺乏直接监管和处罚权力，导致监管出现空白区域。最后，对于违法电子烟案件的查处，则需市场监管执法部门、烟草专卖局以及公安部门的联合行动，非单一机构所能独立承担。

四、 政策建议

（一） 完善电子烟生产管理制度

借鉴传统卷烟的生产管理办法，强化对电子烟生产商家资质的审核机制，并对其使用的原料种植、调配比例及成分实施严格控制。一方面，增强产品品质监管的抽查强度，确保抽样检测覆盖广泛且具有代表性。另一方面，构建严谨的质量检验流程和高标准的质量控制体系，确保对产品质量进行全面审查，严禁任何不达标或违规的电子烟产品进入市场，从源头上解决电子烟产品质量安全的重大问题。

（二） 完善电子烟销售监控机制

对于线上销售环节，应净化网络环境，增强对网络设计电子烟信息的监管力度，加强互联网上关于电子烟违法广告和销售信息的监控，特别是切断向未成年人非法销售电子烟的线上渠道。针对线下零售环节，要求在零售店内张贴警示标语，明确“严禁向未成年人出售电子烟”。商家在销售时必须严格核验顾客的身份证明，不能仅凭外观判断年龄，相关监管部门也要不定时配合抽查。

（三） 完善多部门联合监管机制

在电子烟市场监管方面，需构建多部门、跨区域的协同监管体系，有效整顿和规范电子烟市场秩序。首先，在审核电子烟企业的合法资质、监管产品质量及广告宣传合规性方面，相关监管部门建立合作机制，梳理优化职责分工体系，推动监管资源有机整和，有效提升监管合力。其次，在处理电子烟违法行为时，鉴于烟草专卖局执法权限的限制，需加强与公安机关的协作，公安机关提供必要的支持和信息，共同推进案件的调查和处理工作，不断提升电子烟产业法治化、规范化水平。

参考文献

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